Siglas e Abreviaturas

• ARENE – Autoridade Reguladora de Energia;
• CL – Conteúdo Local;
• CRM – Constituição da República de Moçambique;
• INP – Instituto Nacional de Petróleos;
• LP – Lei dos Petróleos
• N.º – número;
• PGD – Projectos de Grande Dimensão
• PLCN – Proposta de Lei do Conteúdo Nacional
• ROP – Regulamento das Operações Petrolíferas

I. Nota inicial (Overview)

A indústria energética em Moçambique conheceu significativos avanços nas duas últimas décadas, seja na perspectiva da sua expressiva produção legislativa[1], seja pela emergência de entidades reguladoras como o Instituto Nacional de Petróleos (INP)[2], Autoridade Reguladora de Energia[3](ARENE), Comissão Nacional dos Biocombustíveis[4] e pretensa «Alta Autoridade da Indústria Extractiva»[5], seja ainda, pela perspectiva operacional tendo em conta o estágio da execução dos diferentes contratos em vigência[6].

 Muito recentemente foi anunciado pela multinacional petrolífera italiana, ENI, o início da exploração do gás natural liquefeito, com a introdução, com segurança, do primeiro hidrocarboneto na plataforma flutuante, a partir dos reservatórios no alto mar, na bacia do Rovuma, em Cabo Delgado. Com a introdução de gás na planta, o Coral Sul FLNG torna-se assim na única plataforma flutuante no mundo a puxar gás de águas profundas, colocando Moçambique no mapa dos países produtores deste produto energético. Estima-se que o país venha a arrecadar cerca de US$ 49,4 biliões em receitas advindas dos impostos, durante a vida útil dos projectos de exploração do gás natural^[7], liderados pelas multinacionais Total, Eni e ExxonMobil nas áreas 1 e 4 respectivamente, o que corresponde a quatro vezes acima do Produto Interno Bruto actual do país^[8]. Ora, como é evidente, estes novos acontecimentos geram desafios específicos em matéria do conteúdo local, seja pelos imperativos legais de envolvimento do empresariado nacional, seja por via formação dos recursos humanos nacionais para o seu posteior enquadramento e ocupação em gestão nas operações petrolíferas.

Outrossim, esta sequência de eventos tem lugar numa altura em que o país não possui ainda uma lei aprovada em matéria do conteúdo legal, a qual defina critérios objectivos de envolvimento do empresariado nacional, de certificação dos seus bens e serviços com aceitáveis níveis de qualidade e competitividade, e que obriguem as concessionárias a criar políticas tão estáveis quanto eficazes no domínio da formação e capacitação técnico-profissional dos moçambicanos.

O presente guião espelha o quadro legal moçambicano em matéria do conteúdo local aplicável à indústria petrolífera, transcorrendo em volta dos principais diplomas legais que aludem a respeito do conteúdo local, designamente: Constituição da República de 2004 (actualizada pela Lei n.º 1/2018, de 12 de Junho), Lei dos Petróleos (Lei n.º 21/2014, de 18 de Agosto), Regulamento das Operações Petrolíferas (Decreto 34/2015, de 31 de Dezembro ex vi. Decreto 48/2018, de 06 de Agosto), a Lei que regula Projectos de Grande Dimensão (Lei 15/2011, de 10 de Agosto), Decreto-Lei que estabelece o Regime Jurídico e Contratual Especial aplicável ao Projecto de Gás Natural Liquefeito nas Áreas 1 e 2 da Bacia do Rovuma (Decreto-Lei n.º 2/2014, de 02 de Dezembro) e a Proposta de Lei do Conteúdo Nacional (2019). Desta feita, a partir da vertente do direito constituído (diplomas legais vigentes), o guião procura perspectivar soluções e caminhos legalmente viávies para a aprovação de um instrumento legislativo consentâneo com a complexa realidade energética do pais, respeitando ditames constitucionais, legais, políticos e económicos.

II. Do conceito do conteúdo local e suas dinâmicas

A conceitualização do Conteúdo Local no domínio dos recursos naturais sofre, inelutavelmente, fortes influências das opções político-legislativas dos Estados[9], justamente por se reportar às questões de domínio público do Estado.

Nos termos da nossa CRM-2004/2018[10], constituem domínio público do Estado:´

1. a zona marítima;
2. o espaço aéreo;
3. o património arqueológico;
4. as zonas de protecção da natureza;
5. o potencial hidráulico;
6. o potencial energético
7. as estradas e linhas féreas
8. as jazidas minerais
9. os demais bens como tal classificados por lei.

Assim, ainda que tenhamos vários conceitos formulados a respeito do conteúdo local, devemos sempre esboçar um conceito ajustável ao contexto nacional e tendo em conta o pensamento do legislador em vários diplomas legais vigentes dentro do Estado no domínio dos recursos naturais.

Em ciências jurídico-económicas[11], a noção do Conteúdo Local pode ser visto em dois sentidos: estrito e comum. Em sentido estrito  refere-se à “percentagem de um produto cujo valor agregado  é produzido/originado no mercado interno (dentro do País)”, enquanto que o sentido comum do CL refere-se à “aquisição (Procurement) Local, ou seja, a compra de bens ou serviços de um fornecedor Local”.

Numa perspectiva estritamente legal, definimos o conceito do Conteúdo Local como «Acordo entre o Estado e o particular (concessionário), nos termos do qual este fica obrigado a fazer aquisições de bens e serviços fornecidos pelo empresariado nacional»[12], sem ignorar aspectos de formação e capacitação da mão de obra nacional, certificação de bens e serviços e transferência de tecnologia apropriada a favor de empresas nacionais. Importa enfatizar que estes bens e serviços podem não estar disponíveis em determinadas fases de pesquisa e produção, sob o ponto de vista da preferência na contratação de bens e serviços a favor das empresas nacionais, pelo que, sob o espírito da lei, o empresariado nacional pode firmar parceria com empresas estrangeiras, de modo a possibilitarem a estas a transferência gradual de capacidade operacional ao sector privado nacional.

III. Do panorama constitucional

Sob o ponto de vista da Constituição, podemos realçar algumas normas que servem de base para todo o processo legiferante que possa culminar com políticas e leis sobre conteúdo local. A primeira norma é relativa ao princípio de titularidade estatal dos recursos naturais constante do n.º 1 do artigo 98 da Constituição que passamos a transcrever.

«Os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na plataforma continental e na zona económica exclusiva  são propriedade do Estado»

Esta norma reforça a ideia da pertença dos recursos naturais ao Estado e traz implicações estruturantes nas normas a produzir, nos contratos a celebrar e nas políticas em matéria do conteúdo local.

A segunda norma de grande relevo é relativa ao exercício do poder regulador do Estado detentor dos recursos naturais tendo em conta a primazia dos interesses nacionais. Este princípio consta do artigo 102 que passamos a transcrever.

«O Estado promove o conhecimento, a inventariação e a valorização dos recursos naturais e determina as condições do seu uso e aproveitamento com salvaguarda dos interesses nacionais.»

Esta norma complementa, efectivamente, a norma relativa à titularidade pública dos recursos naturais, ou seja, sendo o Estado titular ou proprietário de certos bens, cabe a sí regular a respeito das condições do seu uso e aproveitamento.

IV. Do panorama infra-constitucional

No panoramo infra-constitucional queremos nos referir ao conjunto de instrumentos ou diplomas legais vigentes no domínio dos recursos petrolíferos que respeitem matérias específicas do conteúdo local, cuja descrição segue abaixo.

4.1. Da Lei dos Petróleos e sua regulamentação

A Lei dos petróleos (Lei n.º 21/2014, de 18 de Agosto), por seu turno, realça a respeito do conteúdo local os seguintes vectores:

1. O papel do Governo na divulgação das potencialidades dos recursos naturais existentes na consulta e negociação prévia com investidores e as comunidades locais, bem como na promoção do envolvimento do empresariado nacional dos empreendimentos petrolíferos (art. 4, n.º 4).
2. O papel do Estado em assegurar que parte dos recursos naturais petrolíferos nacionais seja destinada à promoção do desenvolvimento nacional (art. 4, n.º 5).
3. A acção determinante do Estado e outras pessoas colectivas de direito público na promoção da avaliação do potencial mineiro existente, permitindo acesso aos benefícios da produção petrolífera e, por conseguinte, contribuindo para o desenvolvimento económico e socla do país (art. 5, n.º 2).
4. Primazia da salvaguarda dos interesses nacionais nas operações petrolíferas em relação ao trabalho, defesa, navegação, segurança alimentar e nutricional das comunidades, etc (art. 6)
5. Justa indemnização às comunidades que estejam na posse dos espaços concessioados pelo Estado.
6. Envolvimento das Comunidades;
7. Garantia de emprego e formação técnico profissional de moçambicanos, devendo estes ocupar cargos de gestão nas operações petrolíferas (art. 12, n.º 2);
8. Imperativo de criação de condições de envolvimento do empresariado nacional nos empreendimentos de petróleo e gás;
9. Obrigação das empresas petrolíferas estarem inscritas na Bolsa de Valores de Moçambique (art. 13, n.º 2), após aprovação do Plano de Desenvolvimento (artigo 4, n.º 4 do Decreto 48/2018, de 06 de Agosto);
10. Obrigação das empresas estrangeiras prestadoras de bens e serviços estarem associadas às pessoas singulares ou colectivas moçambicanas (art. 41, n.º 2).

4.2. Regime juridico e contratual especial para as Áreas 1 e 4 da Bacia do Rovuma

Em relação ao Projecto de Gás Natural Liquefeito nas Áreas 1 e 4 da Bacia do Rovuma, foi aprovado um Regime juridico e contratual especial, através do Decreto-Lei n.º 2/2014, de 02 de Dezembro, que regula densamente aspectos de Conteúdo Local nestas áreas. Assim, o artigo 10 impõe às Concessionárias e Entidades de Objecto Específico para o Projecto da Bacia do Rovuma uma necessidade de elaboração de um plano de conteúdo local.

O respectivo plano deverá observar as seguintes regras:

1. Preferência dada às pessoas físicas e colectivas moçambicanas na prestação de bens e serviços;
2. Relativamente aos aos bens e serviços que requeiram know how especializado, será dada preferência a Pessoas físicas ou jurídicas moçambicanas ou a empresas estrangeiras que se associem a empresas nacionais por meios legalmente permitidos;

• A regra da preferência às pessoas físicas ou colectivas moçambicanas é dispensável em contratos de fornecimento de bens ou de prestação de serviços relacionados com tecnologia, patentes ou fornecimento com requisitos especiais, incluindo, designadamente, os que se relacionam com a construção, funcionamento e manutenção de Infra-estruturas do Projecto da Bacia do Rovuma.

1. Em função das condições constantes do contrato de financiamento, as Concessionárias e Entidades de Objecto Específico podem adoptar regras diferentes relativamente à aquisição de bens e serviços locais.
2. O regime de aquisição de serviços, fornecimentos, materiais e contratos de construção ou de empreitada sujeita-se ao concurso público, salvo disposição em contrário ou no caso de contratos com um valor inferior a USD 3.000.000,00 (três milhões de dólares norte americanos) ou equivalente em qualquer outra moeda.
3. Os bens e serviços locais devem ser competitivos em termos de qualidade e disponibilidade e obedeçam a padrões internacionais da indústria e o seu preço não exceda 10% (dez por cento), do preço incluindo impostos dos itens importados em causa.

• A admissibilidade da contratação em regime de aquisição de fonte única e por ajuste directo em detrimento das regras do concurso é apliável nas seguintes situações:

1. Quando em virtude da tecnologia, patentes ou fornecimentos com requisitos especializados apenas um fornecedor possa disponibilizar bens ou serviços anteriormente adquiridos pelo contratante;
2. Quando em virtude de se querer garantir compatibilidade total na construção, operação e manutenção, os bens e serviços por adquirir exijam um padrão uniforme relativamente à instalações e infra-estruturas existentes;
3. Quando, em virtude das condições do mercado demonstráveis, apenas o fornecedor identificado seja capaz de fornecer os bens e serviços no local exigido e dentro do prazo determinado;
4. Em situações de emergência que possam causar prejuízos irreparáveis ou danos substanciais num Empreendimento da Bacia do Rovuma;
5. Num periodo de guerra ou grave perturbação da ordem pública;
6. No caso de um concurso deserto ou, tendo havido concorrentes, nenhum destes tenha conseguido cumprir os requisitos do concurso, se o lançamento de um novo concurso tiver um impacto negativo sobre o Empreendimento da Bacia do Rovuma;
7. Se a contratação for de tecnologia de segurança especializada necessária para um Empreendimento da Bacia do Rovuma;
8. No caso de contratos de arrendamento de imóveis para fins comerciais e/ou residenciais; e
9. Noutras circunstâncias previamente autorizadas pelo Governo, devendo a entidade contratante, em cada uma dessas circunstâncias, notificar o INP da adjudicação do concurso.

4.3. Da proposta da Lei do Conteúdo Local/Nacional e perspectivas futuras

Em Moçambique ainda não foi aprovada uma Lei sobre Conteúdo Local. Existe apenas uma proposta de Lei do Conteúdo Nacional (PLCN), datada de 2019, que se reporta, pelo seu objecto, à aquisição de bens e serviços pelos Projectos de Grande Dimensão. Até a presente data, a proposta não conheceu nenhum para a sua aprovação, muito provavelmnte, pela divergência de interesses entre os principais actores e/ou potenciais actores (sector privado nacional) no sector petrolífero.

A Lei que regula PGD (Lei n.º 15/2011, de 10 de Agosto), fixa alguns vectores que passamos a considerar:

1. Inclusão económica, por via do mercado bolsista, em favor de pessoas colectivas singulares e colectivas moçambicanas, cujos níveis de participação varia entre 5% e 20%;
2. Oportunidade de participação das empresas nacionais no capital social ou por via do consórcio;

• Geração de receitas tributárias em contribuição ao erário público;

1. (…);

A PLCN, por seu turno, estabelece vectores que merecem atenção e análise: a regra da percentagem não inferior a 10% dos bens integrados no CL (artigo 5, n.º 2); a regra da certificação dos bens e serviços (art. 8, n.º 3); a regra do concurso público e, excepcionalmente a regra de ajuste directo (art. 9); o princípio da preferência (artigo 10), a regra da associação (art. 12), a regra da subcontratação (art 13), a regra da reserva de contratos (art. 15), plano do conteúdo nacional (art. 17), o princípio da transferência de tecnologia (artigo 19), formação e capacitação (art. 20) e participação nacional (art. 20).

Como é evidente, devemos pensar em prioridades sobre as quais o modelo a ser adoptado poderá considerar. Na nossa opinião, existem três prioridades que a lei deve abraçar e regular de forma mais acentuada, nomeadamente: certificação de bens e serviços, formação e capacitação da mão de obra nacional e transferência efectiva de tecnologia. A selecção destas três prioridades assenta em princípios constitucionais nomeadamente o princípio de soberania permanente sobre os recursos energéticos e o da justiça intergeracional, que requerem, de tempo em tempo, objectivação e realização.

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